A KAP jelene és jövője – alternatívák és kérdőjelek

Dr. Popp József főigazgató-helyettes (AKI)

Beszélgetés dr. Popp Józseffel, az AKI főigazgató-helyettesével

Ön szerint hogyan jellemezhető a KAP jelenlegi működése?

A jelenlegi KAP kevésbé torzítja az európai és globális agrárpiacokat, kevésbé hátrányos a fejlődő országok szegény gazdálkodóinak, sőt a környezetszennyező termelésre is kevésbé ösztönöz. A közvetlen kifizetések egyenlőtlen előnyöket biztosítanak a tagállamok és az egyes gazdák számára világos jövedelemelosztási, vidékfejlesztési vagy környezetvédelmi célok megvalósítása nélkül. A vidékfejlesztés és környezetvédelem támogatása gyakran nem kellően megalapozott, a végrehajtás pedig nem hatékony.
A közvetlen kifizetések, vagyis az SPS és SAPS a KAP költségvetésének 75%-át, a piacszabályozás pedig 5%-át teszi ki. Nincs termelési kötelezettség, de a támogatásra jogosult gazdáknak „kulturállapotban” kell tartaniuk a földjüket (a terület legalább évenkénti kaszálása). A gazdálkodók termelési döntéseit már nem a támogatás, hanem a piaci kereslet és kínálat befolyásolja, mert a közvetlen kifizetések legalább 90%-a nem kapcsolódik kötelezően a termeléshez.

A KAP 1992. évi reformja óta bekövetkezett változásait elemezve megállapíthatjuk, hogy az agrárpolitika jó irányba fejlődött, de a változások tempója lassú volt. Ennek figyelembe vételével most sem várható el, hogy a szükséges alapvető változások rövid időn belül megvalósuljanak. Felvetődik a kérdés, hogy milyen rövid távú módosítások lennének összhangban a kívánatos hosszú távú eredményekkel? Milyen konkrét változtatásra van szükség ahhoz, hogy a jövőben ne veszélyeztesse a további fejlődést?

Ön szerint a KAP rövid távú reformjával kapcsolatban melyek a legfontosabb kérdések?

A KAP rövid távú reformjával kapcsolatban az alábbi kérdések vetődnek fel: további moduláció, a támogatások felső határának megállapítása, kölcsönös megfeleltetés és a KAP kétpilléres rendszerének fenntartása.
A modulációval az 5.000 eurót meghaladó közvetlen támogatások 10%-kal csökkennek 2012-ig (a támogatások további 4%-os csökkentése a 300.000 euró feletti kifizetésekre vonatkozik a progresszív moduláció keretében). A további modulációval a támogatási szintek kiegyenlítésére kerülhetne sor a régiók és a tagországok között a történelmi hozamok és az intervenciós árak csökkentéséhez kötődő támogatások korrekciója érdekében. A közvetlen támogatások adott referenciaszintre történő mérséklése jelentősen csökkentené a jelenlegi átlagtámogatási szintet, ezzel párhuzamosan pedig a KAP költségvetési terheit.
A támogatások felső határának megállapítása számos hátránnyal jár. A Health Check során bevezetett marginális progresszív moduláció (capping) egyrészt nem fogja alapvetően megváltoztatni a támogatások torz eloszlását, másrészt a magas támogatások jelentősebb csökkentése befolyásolhatja a gazdasági hatékonyság alakulását. A támogatások felső határának önkényes meghatározása kihat a szerkezetváltásra is, mivel visszafogja a gazdaságok növekedését, hosszú távon pedig negatívan befolyásolja a versenyképesség alakulását. Továbbá az ilyen típusú szabályozás könnyen megkerülhető a gazdaságok mesterséges szétdarabolásával.
A kölcsönös megfeleltetés (cross-compliance) a 2003. évi KAP reform keretében került bevezetésre a közvetlen támogatások szintjének esetleges csökkentésének megelőzése céljából. Így a gazdáknak 19 előírásnak, gazdálkodási követelménynek kell eleget tenniük a föld jó mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartása érdekében (az új tagországokban fokozatosan vezetik be az előírásokat). Ezen felül a tagállamoknak az állandó legelők arányát is fenn kell tartaniuk (a referenciaév állapotához viszonyítva) és átfogó tanácsadó rendszert kell kialakítaniuk a kölcsönös megfeleltetés biztosítása érdekében. A kölcsönös megfeleltetés egyes gazdák részéről jelentős ellenállásba ütközik, sőt jövője is megkérdőjelezhető.
Lehet érvelni azzal, hogy a kölcsönös megfeleltetésnek nincs hátránya, ugyanakkor jelentős előnye sincs. A Health Check sem változtatott a helyzeten, így továbbra is kétséges, hogy a kölcsönös megfeleltetés hatékonyan képes-e környezetvédelmi előnyöket biztosítani.
További kérdés, hogy a KAP kétpilléres formáját célszerű-e fenntartani. A pillérek közötti különbségek elmosódtak, nem csekély mértékben a kölcsönös megfeleltetésnek köszönhetően.  A két pillér összevonásának hátrányai ugyanakkor meghaladják az előnyeit. A pillérek összevonása aláásná az első pillér felszámolásának hitelét, ami a KAP-reform hosszú távú célkitűzése.

Ön szerint mely területekre célszerű koncentrálni a 2013 utáni KAP céljait illetően?

Az új KAP célkitűzéseit az alábbi területekre célszerű összpontosítani: a fenntarthatóság, az innováció, a kutatás és fejlesztés támogatásával a versenyképesség előmozdítása, a katasztrófák és kockázatok kezelése, a kohézió elősegítése. Ugyanakkor indokolt a gazdaságok jövedelemtámogatásának és a méltányos fogyasztói árak garantálásának fokozatos feladása.
Az élelmezésbiztonságot a mezőgazdasági technológia folyamatos fejlesztésével és a szegény, élelmiszerhiánnyal küszködő országok termelésének támogatásával érhetjük el hatékonyan, nem pedig segélyezéssel.

Jelenleg nincs egységes álláspont a tagországok között az 1. és 2. pillér jövőjét illetően. Önnek mi erről a véleménye?

A 2. pillér összege és jelentősége az elmúlt időszakban nőtt (amely tendencia várhatóan a jövőben is fennmarad), de így is a KAP költségvetésének csupán 20%-át teszi ki. A vidékfejlesztési támogatás a nemzeti társfinanszírozással együtt is a közvetlen kifizetéseknél jóval kisebb összeget képvisel. A 2. pillér célja a versenyképesség fokozása, a természeti környezet fenntartása és szükség szerinti védelme, valamint a tágabb értelemben vett vidékfejlesztés elősegítése a három tengely 26 intézkedése keretében (a LEADER jelenti a negyedik tengelyt). AZ EU-ban a támogatási előirányzat 44%-a környezetvédelmi és földhasznosítási, 34%-a versenyképességi, 22%-a tágabb értelemben vett vidékfejlesztési célokat szolgál (jelentős tagállami hangsúlykülönbségek mellett!). A LEADER programokra jut az előirányzott támogatások 6%-a, technikai segítségnyújtásra pedig 3%-a.
A határozott állásponttal rendelkező tagországok eltérő véleményeket fogalmaztak meg a közvetlen kifizetések reformjával kapcsolatban. Míg Franciaország és Írország a moduláció 10%-os növelését javasolja, vagyis a közvetlen kifizetések további 10%-os átcsoportosítását javasolja a 2. pillérbe, addig Németország a közvetlen támogatások legalább 50%-os, az Egyesült Királyság pedig 100%-os leépítését szorgalmazza 2013-2020 között.

A fentebb ismertetett álláspontok alapján a KAP-reform következtében az 1. pillér hektáronkénti kifizetései a tagországok döntő részében várhatóan alacsonyabbak lesznek a 2013. évi szintnél. Ausztriában, Spanyolországban vagy Svédországban az 1. pilléres támogatások már ma is jelentősen alacsonyabbak, mint Németországban. De ugyanezt tapasztalhatjuk Lettország, Észtország, Litvánia és Magyarország esetében is. Mivel az EU közvetlen támogatásai az egyes gazdaságokat eltérő mértékben érintik, a kifizetések nagysága vonatkozhatna arra a legalacsonyabb szintre, ami számos tagországban jellemző. Az új tagországok zöme, de Spanyolország és Portugália is hektáronként legfeljebb 200 euró támogatást kap. Vita tárgya lehet, hogy az állattartó gazdaságok hektáronkénti támogatásánál figyelembe vegyék-e az állatprémiumok összegét is. Más vélemények az 1. pillér fokozatos megszüntetését követelik.

Izgalmas kérdés a nemzeti társfinanszírozás jövőbeni aránya...

A nemzeti társfinanszírozás aránya is vita tárgyát képezi az EU költségvetési vitájában. Kérdéses, hogy az új tagállamok, azaz a konvergencia régiók 2013 után továbbra is preferenciát fognak-e élvezni, s ha igen, milyen mértékben a vidékfejlesztési támogatások nemzeti társfinanszírozásában?
Jelenleg az I. és III. tengely általános társfinanszírozási aránya 50%, a konvergencia régiókban 75%; a II. tengely és a LEADER általános társfinanszírozási aránya 50%, a konvergencia régiókban 80%; az új kihívások (klímavédelem, vízgazdálkodás, biodiverzitás megőrzése) általános társfinanszírozási aránya 75%, a konvergencia régiókban pedig 90%.

Az EU 27 tagországában 172 millió hektár mezőgazdasági területre 2013-ban 45,6 milliárd euró közvetlen támogatás jut, ami hektáronként átlagosan 265 eurót jelent.

Egyre határozottabban fogalmazódik meg a mezőgazdaság közjavakat előállító szerepe a versenyképesség javítása mellett. Ön szerint hogyan történjen e két célkitűzés kezelése az új KAP-on belül?

Vitathatatlan tény, hogy a prosperáló mezőgazdasági szektor létfontosságú a vidékfejlesztés, a tájkép megőrzése és a hosszú távú élelmezésbiztonság érdekében. A gazdák által előállított piaci magánjavakat azonban a fogyasztóknak kell(ene) megfizetni, a közpénzeket pedig a közjavak előállításának ösztönzésére célszerű felhasználni.
A versenyképesség javításához szükséges gazdaságpolitikai eszközök többsége a nemzeti kormányok kezében van. Az innováció, a kutatás és a műszaki fejlesztés uniós szintű ösztönzése hozzáadott értéket képvisel. Az innováció ugyanis a gazdasági növekedés kulcsfontosságú hajtóereje, ezért a KAP-nak is az innováció elősegítésére kellene koncentrálnia. Európa nagyobb régióiban a hasonló gazdasági, agronómiai, környezeti és szociális feltételeknek köszönhetően nagyságrendi megtakarítások érhetők el a kutatási erőforrások összevonásával, ráadásul igen magas a mezőgazdasági K+F beruházások megtérülési rátája.
Az innováció az új technológiák ösztönzésével és elterjesztésével mozdítható elő, amit azonban akadályozhat a hiányos információ és a kockázatkerülő magatartás. Az új technológiákra vonatkozó információnyújtás pedig alapvető feltétel az újabb technológia elterjedéséhez, amiben nagy hiányosságok tapasztalhatók. Ebből következik, hogy célszerű az információáramlást elősegítő tevékenységek, demonstrációs projektek, új technológiák tesztelésének és tanúsítási rendszerének, a tanácsadási szolgáltatásoknak és tudásparkoknak a támogatása.
A 2. pillér keretében nyújtott versenyképességi támogatásokat az új technológiák létrehozására és elterjesztésére kellene fordítani a mezőgazdaságban, az élelmiszeriparban és a vidéki erőforrások területén. A beruházási támogatások az új tagországokra korlátozva felzárkóztatási célból átmeneti időszakra fenntarthatók. A beruházási támogatásokat innovációs támogatásokká célszerű átalakítani jelentős innovációs potenciált képviselő kockázatos beruházások ösztönzése érdekében a kapcsolódó kutatási és tanácsadó rendszerekkel együtt, benchmarking alapján modellgazdasági hálózatba beágyazva.
A „vízbuborék” ugyanis nem fenntartható és törékeny: ma 6,8 milliárd ember ugyanannyi vízmennyiségen osztozik, mint a 300 millió globális népesség a római birodalom idején. Az élelmiszerlánc mintegy 30-40%-os veszteségének (termesztési, szállítási, raktározási, feldolgozási, marketing és fogyasztási veszteségek) mérséklésével változatlan feltételek mellett egyrészt növelhető az élelmiszer kínálata, másrészt csökkenthető a fajlagos vízfelhasználás.

Az Agrárakadémia rendezvényein is erőteljes hangsúlyt kapott a piacszabályozás kérdése. Ön szerint a KAP-reform keretében milyen kérdéseket kellene mérlegelni?

A piaci stabilitás garantálása abból indul ki, hogy a gazdákat meg kell védeni a kockázattól, pedig más eszközök is rendelkezésre állnak az árstabilizációval kapcsolatos problémák kezelésére a szubszidiaritás elvének alkalmazásával. Az Európai Bizottságban is többször szóba került egy közös kockázatkezelő rendszer kialakítása a termelés- és áringadozás kompenzálása céljából.
Az előre nem látható árzuhanások következményeivel szemben védelmet jelenthet a pénzügypolitika (azon belül az adópolitika) is, ha lehetőséget ad a nyereségek és veszteségek több éven át tartó kiegyenlítésére, valamint kamatmentes hitelek felvételére. A pénzügypolitika nem a KAP, hanem a tagállamok hatáskörébe tartozik, így egyes tagállamok (pl. Hollandia, Olaszország) már ma is alkalmaznak ehhez hasonló megoldásokat a pénzügyi és gazdasági válság hatásainak enyhítése céljából. Továbbá a tagországok rendelkeznek nemzeti katasztrófa alapokkal is, amelyekből szükség esetén sürgősségi segélyeket nyújtanak. Az EU az Európai Állatgyógyászati Alap és az Európai Unió Szolidaritási Alap keretében is nyújt segélyeket az egyes tagállamok nemzeti alapjai mellett a fertőző állatbetegségek és természeti katasztrófák által okozott károk fedezésére.
A KAP szerepe a piaci stabilitás kérdésében tehát arra korlátozódna, hogy a jelenlegi piaci intervenciókat felváltaná a biztonsági háló kiépítése (rövidtávon) és jogi kereteket biztosítana az egyéb kockázatkezelő rendszerek működtetéséhez (támogatás az egyénileg megkötött biztosításokhoz, kötelező részvétel stb.). Esetleg anyagi többletforrásokat is nyújthat a katasztrófák által okozott károk enyhítését szolgáló nemzeti sürgősségi segélyalapokhoz (a katasztrófák igen ritkán következnek be, de jelentős és kiterjedt következményekkel járnak).
Az EU tagországai is vonakodhatnak attól, hogy kizárólag a piacra bízzák az élelmezésbiztonság garanciáját, amelyet veszélyeztethet az élelmiszer-vásárlást ellehetetlenítő gyors piaci árnövekedés, háború vagy embargó.

2050-re meg kellene duplázni a világ élelmiszer-termelését, csökkenő termőföld mellett. Hogyan látja megvalósíthatónak ezt a fontos célkitűzést?

Az urbanizációs folyamat is értékes termőföldet vesz el a mezőgazdaságtól (1 millió fő 40 ezer hektár területet igényel). Az urbanizációval átmenetileg emelkedhet az egy főre jutó GDP, de hosszabb távon ez a földterület értékesebb lenne a mezőgazdaság számára, mert a klímaváltozás felgyorsulása többe kerül az emberiségnek, mint az urbanizáció rövid távú haszna. Mindez a földterületért folytatott ádáz harcot feltételez, vagyis a pénzügyi és gazdasági válság után ez visszatérő probléma lesz.
Ebből következik, hogy az élelmiszer-termelés növekedéséhez elsősorban a fajlagos hozamok emelkedése járulhat hozzá, vagyis a technológia fejlődése lesz a meghatározó, ami a kutatási és fejlesztési támogatások növelését feltételezi. Az élelmiszer-termelésnek évi 2%-kal (a mai 1% helyett) kell emelkedni, hogy a világnépesség számára 2050-re elegendő élelmet állítsunk elő. Ez még inkább előtérbe helyezi a biotechnológia alkalmazását. A világ mind több országában fognak GM növényeket termeszteni függetlenül attól, hogy az Európai Unió milyen gyorsan, illetve egyáltalán engedélyezi azokat vagy sem. Az is nyilvánvaló, hogy a Közösség nem képes csökkenteni függőségét a mezőgazdasági nyersanyagimporttól. Az EU tehát két lehetőséggel áll szemben: vagy elfogadja élelmiszer-kibocsátásának visszaesését és az import (különösen húsfélékből) növekedését, vagy tudomásul veszi a nemzetközi piac változásait, és ennek veti alá a GM növények politikai és emocionális motivációktól sem mentes engedélyezési eljárását a szigorú kockázatbecslés érvényesítése mellett. A GM növények egyértelműen hozzáadott-értéket jelentenek az állattenyésztés számára.

Ön szerint az új KAP milyen válaszokat adjon a vidéki szegénység csökkentése érdekében?

A szegénység, vagy a relatív lemaradás az EU számos vidéki régiójában létező realitás, különösen az új tagállamokban és a régi tagországok marginalizálódott régióiban, ugyanakkor virágzó és jó teljesítményt nyújtó vidéki régiókra is van példa. A szegényebb régiókban általában nagyobb a mezőgazdaság súlya. Érvelhetnénk azzal, hogy a KAP célkitűzése a szegénység csökkentése és a kohézió elősegítése. A vidéki szegénységnek azonban két dimenziója van: a vidéki régiók szegénysége (a vidéki régiók összehasonlítása más régiókkal) és a vidéki régiókban előforduló szegénység (a vidéki régiók legszegényebb rétegeinek összehasonlítása a vidéki régiók átlaglakosságával). A KAP hatáskörébe tartozik az első probléma, de a második a szociálpolitika része tagállami hatáskörben.
A vidékfejlesztés és a kohézió támogatását célzó új intézkedések kidolgozásánál a szegénység csökkentését közvetett módon, vagyis a szegény régiók növekedési és fejlődési potenciáljának fokozásával célszerű elérni a közvetlen pénzjuttatások helyett. A szélesebb körű vidékfejlesztés támogatását térségi alapon és általános stratégia keretében kell meghatározni projekttámogatás helyett. A térségi politika azt jelenti, hogy a régiókat elősegítjük térségi vagyonuk (tőkéjük) növelésében, kisebb hangsúlyt fektetve a különbségek csökkentésére, míg fokozottan támogatjuk a lehetőségek megteremtését a térségi versenyképesség növelése érdekében.
A szóba jöhető agrárpolitikát az agglomeráció fejlődésének az érdekébe kell állítani: a vidéki munkaerő minőségének növelése (a munkaerő minősége és szerkezete tekintetében), az üzleti szolgáltatásokhoz és a műszaki ismeretekhez való hozzáférés biztosítása, az infrastruktúra javítása és a szolgáltatások, valamint a szórakozási lehetőségek garantálása. A humán tőkébe történő befektetések különösen növelik a munkatermelékenységet és a munkaerő ágazatközi és regionális mobilitását. A vidékfejlesztési politikát tehát célszerű összehangolni a regionális és tagállami politikákkal is.